黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)從全面推進依法治國的戰略高度,提出“完善司法管理體制和司法權力運行機制”的改革要求。這是黨中央在全面深化改革的新形勢下,對深化司法體制改革提出的新的重大任務。我們要認真學習領會《決定》精神,正確把握改革方向、目標和原則,加快建設公正高效權威的社會主義司法制度。
  一、充分認識完善司法管理體制和司法權力運行機制的重大意義
  司法管理體制是對如何管理司法活動及相關事務的體制設計,司法權力運行機制是對司法權配置、運行及其相互關係的制度性安排。《決定》要求:“必須完善司法管理體制和司法權力運行機制,規範司法行為,加強對司法活動的監督,努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。”這一重要部署,意義重大,影響深遠。
  (一)完善司法管理體制和司法權力運行機制是堅持和完善中國特色社會主義司法制度的必然要求
  司法制度是我國政治制度和法律制度的重要組成部分,體現了中國特色社會主義制度的優越性。隨著經濟社會的快速發展和人民群眾司法需求的日益增長,我國司法體制仍然存在一些不適應、不協調的問題,需要不斷改革完善。司法管理體制和司法權力運行機制是司法制度的重要內容。《決定》提出“完善司法管理體制和司法權力運行機制”,明確了深化司法體制改革的重要任務,有利於解決影響司法公正、制約司法能力的深層次問題,完善中國特色社會主義司法制度。
  (二)完善司法管理體制和司法權力運行機制是推進國家治理體系和治理能力現代化的客觀要求
  黨的十八屆三中全會提出,全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度,推進國家治理體系和治理能力現代化。對於國家治理體系和治理能力現代化而言,依法治國理政既是重要標誌,也是重要保障。司法制度是國家治理體系的組成部分,司法機關定分止爭能力是國家治理能力的重要體現。完善司法管理體制和司法權力運行機制,有利於更好地發揮司法制度在整個國家治理中的功能,促進國家治理體系和治理能力現代化。
  (三)完善司法管理體制和司法權力運行機制是維護社會公平正義的迫切需要
  習近平總書記指出,深化司法體制改革,一個重要目的是提高司法公信力,讓司法真正發揮維護社會公平正義最後一道防線的作用。形成科學合理的司法管理體制和規範高效的司法權力運行機制,有利於保障司法機關依法獨立公正行使職權,充分發揮司法的權利救濟、定分止爭、制約公權、維護社會公平正義等基本功能,讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。
  二、全面把握完善司法管理體制和司法權力運行機制的主要任務
  《決定》著眼於保證公正司法、提高司法公信力,從人民群眾最期盼的領域改起,從制約司法公正最突出的問題改起,提出了一系列完善司法管理體制和司法權力運行機制的重大措施。
  (一)完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度
  人民法院、人民檢察院依法獨立行使審判權、檢察權,是憲法的明確規定,是國家法律統一正確實施的法制保障。《決定》從完善制度入手,提出了具體改革措施。
  一是建立各級黨政機關和領導幹部支持法院、檢察院依法獨立公正行使職權的制度機制。近年來發生的一些案例表明,一些幹部違法干預司法,影響了司法公正,有的甚至釀成冤假錯案,教訓十分深刻。《決定》提出,“建立領導幹部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。”強調“任何黨政機關和領導幹部都不得讓司法機關做違反法定職責、有礙司法公正的事情,任何司法機關都不得執行黨政機關和領導幹部違法干預司法活動的要求。對干預司法機關辦案的,給予黨紀政紀處分;造成冤假錯案或者其他嚴重後果的,依法追究刑事責任。”這些硬性規定,為黨政機關和領導幹部違法干預司法划出了“紅線”,為司法機關依法獨立公正行使職權提供了有力的制度保障。
  二是健全維護司法權威的法律制度。司法權威是司法機關發揮化解糾紛、定分止爭功能的重要基礎。司法實踐中時常發生法院裁判不受尊重、難於執行的問題,嚴重損害司法權威、影響社會秩序,也不利於從根本上維護群眾合法權益。《決定》提出,“健全行政機關依法出庭應訴、支持法院受理行政案件、尊重並執行法院生效裁判的制度。完善懲戒妨礙司法機關依法行使職權、拒不執行生效裁判和決定、藐視法庭權威等違法犯罪行為的法律規定。”這有利於在全社會形成維護司法權威的良好氛圍。
  三是建立健全司法人員履行法定職責保護機制。司法活動事關當事人權利義務分配和利益歸屬,事關罪與非罪。司法人員處在矛盾和利害的焦點,時時面對各種干擾和壓力。要從法律制度上為司法人員秉公司法撐起“保護傘”,防止各方面的不當干擾,解除他們的後顧之憂。《決定》要求,“建立健全司法人員履行法定職責保護機制。非因法定事由,非經法定程序,不得將法官、檢察官調離、辭退或者作出免職、降級等處分。”這有利於防止利用職權干預司法,保障和支持法官、檢察官依法履行職責。
  (二)優化司法職權配置
  如何配置司法職權,是司法體制改革的重要內容。
  一是健全司法權力分工負責、互相配合、互相制約的體制機制。《決定》提出,“健全公安機關、檢察機關、審判機關、司法行政機關各司其職,偵查權、檢察權、審判權、執行權相互配合、相互制約的體制機制。”在我國,司法權分別由不同機關行使。在刑事訴訟活動中,公安機關行使偵查權,人民檢察院行使檢察權,人民法院行使審判權,司法行政機關行使刑罰執行權,這四種權力既互相配合又互相制約。但憲法和刑事訴訟法只規定了公、檢、法三機關分工負責、互相配合、互相制約的原則。《決定》首次明確提出“四機關”各司其職,互相配合、互相制約,反映了新中國成立以來特別是改革開放30多年來司法實踐形成的重要制度成果,體現了我國社會主義司法制度的鮮明特色,是對我國司法管理體制的重大發展和完善。
  二是推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點。一般來說,審判權是司法權力,而裁判執行權是具有行政性質的權力。在我國,生效民事和行政裁判的執行由人民法院負責,同時,法院還依行政機關或者當事人申請,依法對部分非訴訟事項進行強制執行,而“執行難”在一定程度上影響了司法權威。司法實踐中,有的案件判決是公正的,但由於被執行人已經喪失實際履行能力而無法執行,申請執行人往往歸咎於法院,對司法公正產生懷疑。審判權和執行權分別由不同的機關或部門行使,符合這兩種權力的不同屬性,有利於維護司法公正,也是世界各國的通行做法。近年來,人民法院在內部實行審執分離改革,取得了一定成效。《決定》提出“推動實行審判權和執行權相分離的體制改革試點”,這是一項涉及司法職權配置的重大改革措施。要積極探索審判權和執行權相分離的模式,取得實踐經驗,認真研究論證後再逐步推開。
  三是完善刑罰執行制度,統一刑罰執行體制。目前,我國刑罰執行權由多個機關分別行使。其中,死刑緩期二年執行、無期徒刑、有期徒刑由司法行政機關管理的監獄執行;被判處管制、宣告緩刑、假釋或者被暫予監外執行的,由司法行政機關的社區矯正機構執行;死刑立即執行和罰金、沒收財產的判決,由人民法院執行;拘役由公安機關執行。刑罰執行權過於分散,不利於統一刑罰執行標準。《決定》提出“統一刑罰執行體制”,有利於加強刑罰統一執行的管理和監督,更好地發揮刑罰教育人改造人的功能,保障罪犯合法權益,實現刑罰預防犯罪的目的。
  四是探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離。法院、檢察院的人財物管理屬於司法行政事務。黨的十八屆三中全會提出了推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理的改革措施。四中全會《決定》明確指出,“改革司法機關人財物管理體制,探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離”,這是對三中全會改革措施的進一步深化。要認真總結歷史經驗,借鑒國外合理做法,積極探索符合我國國情特點的司法機關人財物管理體制。
  (三)完善司法管轄體制
  黨的十八屆三中全會提出探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度,四中全會《決定》進一步提出了具體改革舉措。
  一是最高人民法院設立巡迴法庭。《決定》提出,“最高人民法院設立巡迴法庭,審理跨行政區域重大行政和民商事案件。”這有利於審判機關重心下移、就地解決糾紛、方便當事人訴訟;
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  有利於最高人民法院發揮監督指導全國法院工作職能,集中精力制定司法政策和司法解釋、監督指導全國法院審判工作,審理對統一法律適用有重大指導意義的案件,提高審判工作水平。
  二是探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院。按照人民法院組織法、人民檢察院組織法的規定,我國地方各級法院、檢察院均按行政區劃設置。隨著我國經濟社會發展,地方法院受理的民商事案件和行政訴訟案件日益增多,跨行政區劃的當事人越來越多,許多案情重大、複雜,有的地方部門或領導利用職權和關係插手案件處理,造成相關訴訟出現“主客場”現象,不利於平等保護外地當事人合法權益、保障法院獨立審判、監督政府依法行政、維護法律公正實施。《決定》提出,“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院,辦理跨地區案件。”這有利於排除地方保護主義對審判工作和檢察工作的干擾、保障法院和檢察院依法獨立公正行使審判權和檢察權,有利於構建普通案件在行政區劃法院審理、特殊案件在跨行政區劃法院審理的訴訟格局,有利於提高司法公信力。這項改革,考慮對現有鐵路運輸法院和檢察院加以改造,合理調配、充實審判人員和檢察人員即可實施。
  三是完善行政訴訟體制機制,合理調整行政訴訟案件管轄制度,切實解決行政訴訟立案難、審理難、執行難等突出問題。可以考慮適當提高行政訴訟案件的級別管轄、對行政訴訟案件採取異地集中管轄等方式,以有效排除一些地方政府工作人員對行政訴訟案件審理的不當干預。
  (四)完善司法權力運行機制
  規範有序的司法權力運行機制,是司法機關依法獨立公正行使職權的重要保障。《決定》在這方面提出了多項重大舉措。
  一是改革法院案件受理制度。目前,我國法院受理一審民商事和行政訴訟案件,實行立案審查制,經審查符合法定受理條件的才予以立案,為有案不立留下了制度缺陷。《決定》要求,“改革法院案件受理制度,變立案審查製為立案登記制”。對人民法院依法應該受理的案件,做到依法有案必立、有訴必理,有利於有效化解群眾訴訟難,充分保障當事人訴權。
  二是完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度。當前,我國刑事犯罪高發,司法機關辦案壓力大增,必須實行刑事案件辦理的繁簡分流、難易分流。2014年6月,全國人大常委會授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區開展刑事案件速裁程序試點工作。四中全會《決定》提出:“完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度。”這是我國刑事訴訟制度改革的重大舉措。要加強研究論證,在堅守司法公正的前提下,探索在刑事訴訟中對被告人自願認罪、自願接受處罰、積極退贓退賠的,及時簡化或終止訴訟的程序制度,落實認罪認罰從寬政策,以節約司法資源,提高司法效率。
  三是完善審級制度。根據人民法院組織法規定,人民法院審判案件,實行兩審終審制。同時,刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法規定了再審程序。目前,我國法律對一審、二審、再審定位不清、功能交叉,不利於發揮各個審級功能,也影響司法效率。為此,《決定》提出完善審級制度,進一步明晰了各審級功能定位,“一審重在解決事實認定和法律適用,二審重在解決事實法律爭議、實現二審終審,再審重在解決依法糾錯、維護裁判權威”。
  四是推進以審判為中心的訴訟制度改革。審判是人民法院審理案件、作出裁判的司法活動,是訴訟的中心環節。法庭是查明事實、認定證據、形成裁判結果的場所。沒有庭審,就沒有裁判。充分發揮審判特別是庭審的作用,是確保案件處理質量和司法公正的重要環節。《決定》提出,“推進以審判為中心的訴訟制度改革”,“全面貫徹證據裁判規則,嚴格依法收集、固定、保存、審查、運用證據,完善證人、鑒定人出庭制度,保證庭審在查明事實、認定證據、保護訴權、公正裁判中發揮決定性作用”。以審判為中心是由司法審判權的判斷和裁決性質所決定的,強調司法機關和訴訟參與人的訴訟活動都要圍繞庭審進行,確保偵查、審查起訴的案件事實和證據經得起法庭質證的檢驗,經得起法律的檢驗,確保訴訟證據出示在法庭、案件事實查明在法庭、訴辯意見發表在法庭、裁判結果形成在法庭。
  五是探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。實踐中,一些個人、法人、組織違法或者侵權行為侵害國家和社會公共利益,有的行政機關違法行使職權或者不作為造成對國家和社會公共利益侵害或者有侵害危險,由於沒有直接利害關係人或者利害關係人不確定,導致無法提起訴訟。由檢察機關提起公益訴訟,有利於督促公民、法人、組織依法規範自身行為、履行法律義務,有利於督促行政機關依法履職,維護國家和社會公共利益。
  (五)加強對司法活動的監督
  司法權承擔著判斷是非曲直、解決矛盾糾紛、製裁違法犯罪、調節利益關係等重要職責,必須健全對司法活動監督制約的制度機制,讓司法權在制度的籠子里運行。
  一是健全司法機關內部監督制約機制。《決定》要求,“明確司法機關內部各層級權限”;“司法機關內部人員不得違反規定干預其他人員正在辦理的案件,建立司法機關內部人員過問案件的記錄製度和責任追究制度”;“完善主審法官、合議庭、主任檢察官、主辦偵查員辦案責任制,落實誰辦案誰負責”;“明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準,實行辦案質量終身負責制和錯案責任倒查問責制,確保案件處理經得起法律和歷史檢驗”。
  二是加強檢察機關法律監督。《決定》要求,“完善檢察機關行使監督權的法律制度,加強對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟的法律監督。”這有利於保障人民檢察院依法履行職責,維護和促進司法公正。檢察機關要提高監督能力和水平,執法司法機關要自覺接受檢察機關的法律監督。
  三是加強人民群眾監督和社會監督。進一步完善人民陪審員制度,保障人民群眾對審判活動的有效參與和監督。完善人民監督員制度,重點監督檢察機關查辦職務犯罪的立案、羈押、扣押凍結財物、起訴等環節的執法活動。司法機關在辦案過程中要依照有關規定主動發佈權威信息,及時回應社會關切。規範媒體對案件的報道,防止輿論影響司法公正。
  四是依法規範司法人員與當事人、律師、特殊關係人、中介組織的接觸、交往行為。《決定》強調,“嚴禁司法人員私下接觸當事人及律師、泄露或者為其打探案情、接受吃請或者收受其財物、為律師介紹代理和辯護業務等違法違紀行為,堅決懲治司法掮客行為,防止利益輸送”,為司法人員與當事人、律師交往劃定了“禁區”。《決定》還明確要求,“對因違法違紀被開除公職的司法人員、吊銷執業證書的律師和公證員,終身禁止從事法律職業,構成犯罪的要依法追究刑事責任。”這一“終身職業禁止”的嚴厲措施,體現了對司法腐敗的零容忍、堅決清除害群之馬的堅定決心,有利於促進司法廉潔。
  三、始終堅持完善司法管理體制和司法權力運行機制的基本要求
  完善司法管理體制和司法權力運行機制在整個司法體制改革中居於基礎性地位,具有全局性影響。在推進改革中,必須堅持以下基本遵循:
  (一)正確處理黨的領導與依法獨立行使審判權、檢察權的關係,確保司法體制改革的正確政治方向
  黨的領導是社會主義法治的根本保證。堅持黨的領導,是我國社會主義司法制度的根本特征和政治優勢。我國憲法確定的人民法院、人民檢察院依法獨立行使審判權、檢察權,是建立在黨的領導和人民代表大會統一行使國家權力基礎上的,強調的是對案件依法獨立審判,與西方國家的司法獨立具有本質的不同。深化司法體制改革,完善司法管理體制和司法權力運行機制,必須在黨的統一領導下進行。《決定》強調,政法委員會是黨委領導政法工作的組織形式,必須長期堅持。各級黨委政法委作為黨委領導政法工作的職能部門,要加強對深化司法體制改革的組織領導,強化指導協調和督促檢查,確保各項改革順利推進、取得實效。
  (二)正確處理按司法規律辦事和從中國國情出發的關係,確保走出一條中國特色的司法體制改革之路
  習近平總書記指出,一個國家實行什麼樣的司法制度,歸根到底是由這個國家的國情決定的。我國的司法體制改革必須從我國基本國情出發,與我國的政治制度和經濟社會發展相適應。同時也要積極吸收借鑒世界上優秀法治文明成果,不能搞自我封閉。但是,如果脫離國情照搬照抄外國司法制度,偏離社會主義方向,就會犯顛覆性錯誤。司法活動有其固有的規律性,完善司法制度、深化司法體制改革,要遵循司法活動的客觀規律,體現權責統一、權力制約、公開公正、尊重程序的要求。司法機關要圍繞黨和國家的中心工作,自覺服務大局;也要尊重司法權的性質和特點,立足法定職能,遵守法律程序。司法調解是我國的創造,人民法院要正確把握調解與裁判的關係,堅持調判結合,能調則調、當判則判,最大限度實現案結事了。
  (三)正確處理促進司法文明進步與維護社會大局穩定的關係,確保司法體制改革積極穩妥推進
  司法文明進步是我國社會主義司法制度優越性的重要標誌,也是司法體制改革的重要價值取向。對有利於司法文明進步的改革舉措,要在確保社會大局穩定的前提下積極穩妥推進。司法體制改革要從實際出發,不能脫離經濟社會發展階段盲動冒進。要把改革的進度和力度與社會可承受程度統一起來,使改革有利於社會安定,得到人民群眾的理解支持。
  (四)正確處理頂層設計與實踐探索的關係,確保司法體制改革依法有序進行
  司法權是中央事權,司法體制改革事關全局,政治性、政策性很強,必須在中央統一領導下,加強頂層設計,自上而下有序推進,確保司法體制改革的方向、思路、目標符合中央精神。同時,我國幅員遼闊,各地經濟社會發展不平衡,不能簡單套用一個模式。要堅持從實際出發,尊重基層首創精神,鼓勵各地根據中央的統一部署和要求,結合不同地區、不同層級司法機關的實際情況積極實踐,按照可複製、可推廣的要求,推動制度創新。習近平總書記強調,凡屬重大改革要於法有據。完善司法管理體制和司法權力運行機制,是國家司法制度和司法體制的重大改革,許多改革舉措都涉及現行法律規定,必須堅持頂層設計,需要修改法律的,應當先修改法律,做到先立後破,在法治軌道上推進改革,確保實現改革目標任務。
  (原載2014年11月7日《人民日報》)
  (原標題:完善司法管理體制和司法權力運行機制)
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